对标世界高水平开放形态――推动海南自由贸易港建设(下)

  海南是我国最大的经济特区,具有实施全面深化改革和试验高水平开放政策的独特优势。如何加快推进制度型开放、打造一流营商环境、推进服务贸易自由化便利化、建设具有国际竞争力的海关监管特殊区域,围绕这些问题,本期邀请专家进行探讨。

  主持人:经济日报社编委、中国经济趋势研究院院长 孙世芳

  打造制度型开放新高地

  主持人:建设海南自由贸易港是探索和推进更高水平开放的战略选择。请问应如何建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系?

  迟福林[中国(海南)改革发展研究院院长、海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员]:建设海南自由贸易港,要主动适应国际经贸规则重构的新趋势,充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排,加快推进规则、规制、管理、标准等制度型开放,构建具有国际竞争力的开放制度,增强区域辐射带动作用。

  一是主动对接国际高水平经贸规则。对接国际高水平经贸规则,需要把握由“边境上”向“边境内”拓展的基本趋势。从开放趋势看,其不仅涵盖关税、配额、海关监管、投资准入等“边境上”的贸易投资自由化便利化措施,而且涉及竞争政策、知识产权保护等“边境内”规则。海南自由贸易港要以贸易投资自由化便利化为重点,全面强化竞争政策的基础性地位,细化并落实准入前后的国民待遇标准,加强公平竞争审查,打造公开、透明、可预期的市场环境;要制定海南自由贸易港知识产权保护规则,制定高标准环境保护标准,开展知识产权保护与环境保护领域的国际合作;在一些条件暂不具备的领域,通过过渡性、长远性及原则性的相关安排以实现对接国际高水平经贸规则的实质性突破。

  二是把服务贸易作为高水平制度型开放的突破口。形成与国际相衔接的服务业规则、规制、管理、标准等制度体系,是我国构建新发展格局的重大任务,也是建立开放型经济新体制的重要举措。海南自由贸易港建设以来,外商投资准入负面清单、放宽市场准入特别措施、跨境服务贸易负面清单等相继发布,在放宽内外资服务业市场准入、破除跨境服务贸易壁垒等方面取得一定进展。

  未来,海南自由贸易港服务贸易自由化便利化水平仍有较大提升空间。建议进一步加大金融、教育、医疗、商务服务、航运服务等领域服务贸易开放的压力测试,借鉴自由贸易港发展国际经验,创新实施与跨境服务贸易配套的资金支付与转移制度,实行更加便利的出入境管理政策。制定海南服务贸易“认可经济营运商”认证标准,实施对发达经济体人才专业资格单向认可制度,在更多领域实行“标准制+承诺制”。率先实现在医疗健康与免税购物领域引入国际先进服务管理标准,并以此促进海南自由贸易港服务标准、管理、人才、平台等服务体系建设。适应数字服务贸易快速发展大趋势,创新性落实数据安全有序流动的政策与制度安排,积极开展电子商务规则的先行先试,为我国参与全球数字服务贸易规则制定探索经验。

  三是在高水平制度型开放中拓展区域合作新空间。打造重要开放门户的重大任务是推进海南自由贸易港与东南亚国家交流合作。东盟在我国开放发展格局中的地位和作用日益突出。2020年,中国与东盟首次互为最大贸易伙伴,预计到2030年,东盟将成为全球第四大经济体。依托海南自由贸易港独特的区位优势,要做好自由贸易港与RCEP(区域全面经济伙伴关系协定)政策制度叠加集成,努力成为国内国际双循环的重要交汇点。例如:参考RCEP灵活、便利的原产地规则,进一步细化和创新海南自由贸易港加工增值货物内销免征关税政策,加快征税商品目录制定工作,及时调整海南自由贸易港“零关税”清单;强化海南自由贸易港在投资准入行政程序、行政措施、行政决定及产权保护、市场监管等规则对接。此外,在高水平制度型开放中实现区域性市场建设的重要突破。例如:在区域内旅游服务、市场体系对接中建立面向东盟的双边、多边旅游经济合作网络;在海南建立面向东盟的热带农产品、文物艺术品等商品交易所;筹建区域性金融市场,全面引入国际通行规则,提高海南自由贸易港对促进区域内要素流动及资源优化配置的能力。

  四是用好改革开放自主权,打造制度型开放新高地。充分利用《中华人民共和国海南自由贸易港法》赋予海南的改革开放自主权、特殊立法权与协调机制。明确海南自由贸易港法规制定权的权限边界,用好海南自由贸易港法规制定权,借鉴国际自由贸易港的一般特征,在本法框架下,推进行政、立法、司法体制创新。加快对知识产权保护、数字经济、服务贸易、海关监管等领域开展变通性立法,在坚持现行法律基本原则的前提下最大限度与国际高水平经贸规则接轨。

  营造世界一流营商环境

  主持人:《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)提出,到2025年,营商环境总体达到国内一流水平,到2035年,营商环境更加优化。请问对标世界高水平开放形态,在优化营商环境方面应如何发力?

  张飞[中国(海南)改革发展研究院副院长、海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员]:当前,国家、地区之间经济竞争的实质是营商环境的竞争。海南自由贸易港要以制度集成创新为核心,加快打造法治化、国际化、便利化的营商环境。

  近年来,海南连续发布优化营商环境行动计划,并取得初步成效。例如,2020年,新设市场主体数量翻番,增速全国第一;人才引进规模翻番;实际利用外资连续3年翻番等。但是,市场流量偏少已成为制约海南自由贸易港建设的突出短板。2020年海南对外贸易依存度为16.9%,低于31%的全国平均水平。从国际经验看,新加坡、迪拜等自由贸易港最显著的特征在于拥有良好的营商环境能够集聚市场流量。因此,加快推进海南自由贸易港建设,关键之举在于通过营造世界一流营商环境集聚和扩大市场流量。

  一是按照税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支基本均衡的原则,结合国家税制改革方向,健全海南自由贸易港税制体系。

  二是以原产地规则创新形成扩大贸易投资流量的突出优势。积极对接东南亚大市场,全岛封关前加快将加工增值政策实施范围拓展至洋浦经济开发区及海口综合保税区、海口空港综合保税区等区域,不断扩大产业涵盖范围,放宽配额管理。

  三是适应离岸贸易发展推进跨境贸易资金结算自由化便利化。以跨境贸易资金结算自由化便利化为重点,突破新型离岸贸易发展的体制瓶颈,带动金融业开放取得实质性进展,构建与离岸经济相适应的金融服务体系。

  四是将行政体制改革作为营造法治化营商环境的重大任务。按照海南自由贸易港法的要求推进行政体制改革,加快形成高效、专业的行政体制。

  同时,把提升政务服务效率作为优化营商环境的重要保障。从国际经验看,新加坡营商环境之所以持续位居全球前列,一个重要原因就在于“互联网+政务服务”的快速发展,为各类市场主体和公众提供了高效便捷的政务服务。

  对于提升政务服务效率有四点建议。一是以数字政务为载体提升政务服务效率。例如尽快将全省及各市县的政务服务事项全部纳入“海南省政务服务网”平台办理,不断完善国际贸易、国际投资“单一窗口”,推广移动政务,开通微信、移动客户端、自助服务端等多元化网上政务服务渠道。

  二是推动跨部门数据共享互认。加快打破部门信息、数据壁垒,推进省政务信息资源共享采集平台中各部门的数据资源整合、共享、开放,实现数据资源跨部门、跨层级、跨地区、无障碍、全时空联通共享。

  三是推进政务服务线上线下深度融合。加快推动政务服务平台与便民服务站点向乡镇(街道)、村(社区)延伸,真正实现政务服务便利化。

  四是利用数字监管提升政府监管效能。充分运用大数据、人工智能等现代信息技术手段,实现对往来海南的信息流、资金流、货物流等基础数据的“全归集、全打通、全共享、全利用”,建立异常数据流动适时预警机制。

  促进服务贸易自由化便利化

  主持人:服务贸易自由便利是海南自由贸易港制度与政策体系的重要组成部分。对标世界高水平开放形态,下一步就服务贸易自由化便利化制度集成创新有哪些建议?

  赵晋平(海南自由贸易港建设专家咨询委员会委员、国务院发展研究中心对外经济研究部原部长):推进服务贸易自由化便利化,既要对标国际先进规则和成功经验做好顶层设计,又要着力解决制度建设中存在的实际问题,其中增强制度集成创新能力至关重要。

  从国际规则和经验来看,实现高水平服务贸易自由便利需要具备以下制度条件。一是实行各类商业服务主体完全一致的服务贸易市场准入制度,形成公平、规范、有效、法治化的市场竞争环境。二是实行高水平的外商服务业投资准入和准入后管理制度,集聚服务贸易市场主体。三是实行和服务业有关投资设备、耗材的进口零关税、零壁垒制度,形成自贸港内服务提供商的低成本、高效能竞争优势。四是实行资本项目可兑换和资金跨境自由流动制度,显著增强跨境结算支付和服务消费的自由便利性。五是实行自然人跨境自由移动和人才自由执业管理制度,开放专业技术服务市场。六是实行交通运输工具往来自由便利制度,促使物流和运输服务快捷高效。七是实行数据有序安全跨境流动管理,保障信息传输顺畅通达。

  推进服务贸易自由便利涉及《总体方案》制度设计的大多数领域,服务贸易制度建设和其他各项制度建设之间相互关联、甚至互为条件,凸显了协同推进自贸港制度建设的重要性。

  推进服务贸易制度集成创新需着力解决下述几个重点问题。

  一是中央与地方协调存在困难。医疗、教育、文化、旅游、电信、运输、金融、科技等重要服务贸易管理权限分散在国家各相关部门,海南需要与职能部门分别协商,中央和地方之间、政府各部门之间的协调工作压力较大。

  二是海南自贸港法规制度和营商规则体系不健全。海南自由贸易港法颁布实施为海南自贸港建设提供了基础性、原则性法律依据,但大量具体制度和政策的制定实施还需要由海南省承担,短期内完成的工作难度较大。

  三是必要的制度建设不同步。按照不同领域分别进行对接协调的工作方式,容易造成“挤牙膏”式政策授权,导致政策举措的“碎片化”。

  四是早期阶段的压力测试力度不够。部分重点园区试行的贸易投资自由便利政策与全岛封关运作后自贸港建设和风险防控经验的需要相比存在一定差距。

  五是对服务业投资准入开放和内容监管相互关系的科学认识不足。对教育、文化、旅游服务、医疗健康、信息服务等服务业扩大开放存在畏难情绪。

  对于加强服务贸易制度集成创新有四点建议。

  第一,实行更高水平的服务业投资准入和市场准入政策。大幅度缩短涉及服务业的投资准入负面清单、参照全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)标准优化跨境服务贸易负面清单,在内外资一致的原则基础上加强服务贸易内容监管,防范可能出现的安全风险。

  第二,着力推动服务贸易自由便利制度建设系统集成。落实服务贸易制度建设要求,必须将服务贸易和货物贸易、投资、交通运输工具、人员以及数字移动制度建设紧密关联,加强不同管理部门之间的统筹协调和联合作业,协同推进和服务贸易有关的制度与政策建设。建议国家牵头设立服务贸易制度建设专班,科学制定时间表、路线图和实施方案,并进行常态化督导。

  第三,加强海南自由贸易港立法工作创新。海南省要根据海南自由贸易港法的规定和全国人大、国务院授权,根据自贸港建设实际需要,做好贸易和投资领域的地方立法工作,并在有效发挥自贸港立法咨询委员会各领域专家作用、开展相关法规的预研究和论证、吸收第三方法律机构提供法规预案,建立常态化立法信息平台广泛征求社会意见等方面进行创新。

  第四,加大早期阶段的压力测试力度。建议适度扩大洋浦保税港区“一线”放开、“二线”管住和原产地管理政策试点范围,在具备物理或电子围网条件的重点园区试行“零关税”居民消费,为全岛封关运作后实现高水平服务贸易自由化积累经验。

  建设具有国际竞争力的海关监管特殊区域

  主持人:建设全岛封关运作的海关监管特殊区域,是海南自由贸易港建设的重要内容。请问对标世界高水平开放形态,应如何建设海关监管特殊区域?

  郭达(中国特色自由贸易港研究院秘书长、海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员):按照《总体方案》要求,建设海关监管特殊区域,就是要充分利用海南独特地理区位优势,通过清晰的制度边界,更加高效、安全地实施全面深化改革和试验最高水平开放政策,建立具有国际竞争力的自由贸易港政策和制度体系,在服务构建新发展格局,深化双边、多边、区域合作中发挥更大作用。

  把“一线”放开作为建设海关监管特殊区域的首要目标。从国际看,新加坡、迪拜等均体现了“一线高度开放、二线高效管好、区域内高度自由”的一般特征,并以流量经济带动自身产业发展和功能提升。新加坡2020年外贸依存度为207.4%,2019年实际使用外商直接投资占GDP的比重为25.5%。2018年以来,海南市场流量有了明显提升,但与自由贸易港的要求相比仍有较大差距。2020年,海南外贸依存度仅为16.9%,实际使用外商直接投资占GDP的比重仅为3.8%,迫切需要实现“一线”放开的率先突破,加快落实《总体方案》中第一阶段的政策与制度安排,主动对接国际高标准经贸规则,拓展政策实施的广度与深度,以此大幅提升海南市场流量,并形成与产业发展的良性互动。

  在率先“一线”放开中逐步形成“二线”高效、精准管理的制度体系。“二线”管住并不是管死,而是要以不降低与内地连通性为底线,实现与内地间的物畅其流、人便于行。为此,封关制度设计,应从做大市场流量的目标出发,突出“宽进”基础上的“严管”。例如,全岛封关运作后,海南自由贸易港货物经“二线”进入内地视同进口。这就要求“二线”领域的监管制度设计,不仅要重视防范走私风险,更要以不降低海南与内地货物流动的便利性为底线,实施精准化的分类监管。同时,“二线”领域的金融监管制度,不仅要有效防范境外资金冲击内地金融市场,也要服务于海南自由贸易港与内地资金的自由便利流动,以及内地企业以海南自由贸易港为平台开展国际融资、对外投资等活动的便利。

  努力打造国内国际双循环的重要交汇点。启动全岛封关运作后,自由贸易港政策与制度实施范围将由目前的重点园区“点状”布局向全岛范围的“面域”布局过渡,海南有条件尽快成为国内国际双循环的重要交汇点,并有能力为国内经济更加顺畅、高效循环提供牵引和支撑。全岛封关运作后,海南自由贸易港“零关税”清单将由“正面+负面”向“负面清单”过渡,投资制度将由“极简审批”向“标准制+承诺制”过渡,服务贸易制度将由减少限制措施向“既准入又准营”过渡,这将为促进国内国际市场更好联通、商品要素的双向流动等提供重要动力。(本文来源:经济日报)

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